Napoli, tra la crisi del debito e gli scenari futuri.

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Passata la tornata delle regionali 2020, le città sembrano essere tornate al centro del “dibattito”, ma, almeno sino ad ora, non dell’ “agenda” politica. Questo ci sembra vero tanto a livello nazionale, quanto, soprattutto, nella città di Napoli e nel resto del Mezzogiorno. Cercheremo brevemente di spiegare il perché.

La crisi economica dovuta alla pandemia da COVID-19 ha fatto esplodere il debito pubblico e, per certi versi, crollare i pilastri dell’architettura ideologica che ha istruito la politica economica dell’Unione Europea e dei paesi membri nel corso degli ultimi decenni: lo stigma del debito pubblico e il mantra dell’austerità finanziaria.

A livello europeo, infatti, si discute da mesi di misure straordinarie di spesa (Recovery Fund) in supporto alle economie nazionali e, già da diversi mesi, è stato sospeso il Patto di Stabilità. Tornando alle città, tuttavia, ci troviamo dinnanzi ad un assurdo (o criminale) paradosso. Mentre si discute sul come distribuire le risorse a livello nazionale e ci si concentra su nomi e alleanze per partecipare alle prossime elezioni amministrative, ci si dimentica un piccolissimo particolare: nelle attuali condizioni sociali, economiche e fiscali, gran parte delle città italiane e, in particolar modo meridionali, sono ai minimi storici. Governarle rispondendo alle sempre più pressanti esigenze imposte tanto dalla crisi economica quanto da quella sanitaria è pressoché impossibile alla luce del debito che gravita sulle casse comunali e, contestualmente, nel rispetto delle rigidissime regole di bilancio definite nel 2015 con la riforma delle regole contabili (il cosiddetto patto di stabilità interno), rimaste immutate anche a valle della crisi attuale.

Per capire come la crisi del debito viene scaricata sugli enti locali, è sufficiente considerare che

  • a) la quota comunale del debito complessivo della pubblica amministrazione è pari al 1,4% (dati Banca d’Italia, 31/12/2019); 
  • b) la quota comunale della spesa pubblica complessiva è pari al 7,4% (dati IFEL, 2018). shorturl.at/cjKX0

    Nonostante ciò:

  • a) il contributo richiesto agli enti locali (tagli ai trasferimenti + patto di stabilità+ tagli alle risorse) nelle manovre finanziarie del periodo 2011- 2018 è stato di 12,5 miliardi (dati IFEL, 2018); shorturl.at/cjKX0
  • b) nel medesimo periodo, pur essendo aumentate di 7,8 miliardi le imposte comunali, le risorse complessive dei Comuni sono diminuite di 5,8 miliardi (dati IFEL, 2018). shorturl.at/cjKX0

Il problema dei tagli ai trasferimenti come macigno sui debiti delle amministrazioni locali pesa anche su Napoli in maniera importante: nel 2010 i trasferimenti erariali ammontavano a circa 650 milioni di euro e ad oggi il fondo di solidarietà per i comuni arriva a poco meno di 302 milioni; 9 miliardi in meno verso i comuni italiani attraverso tagli della spesa e riduzione dei trasferimenti negli ultimi 5 anni denunciato dall’ANCI in sede di audizione alle commissioni riunite di Camera e Senato (7 novembre 2017). 

La situazione di Napoli, nello specifico, è oltremodo disastrosa. Al debito storico ( si è aggiunto quello accumulato durante l’ultima amministrazione (non è questa la sede per fare un bilancio della giunta uscente, che richiederebbe molto più spazio) e le risorse trasferite dal governo centrale sono fortemente diminuite nell’ultimo decennio (nel 2010 i trasferimenti erariali ammontavano a circa 650 milioni di euro e ad oggi il fondo di solidarietà per i comuni arriva a poco meno di 302 milioni). Guardandosi attorno, ci si rende conto agilmente dello stato della città nell’ inadeguatezza dei servizi e delle infrastrutture. Complessivamente, il problema riguarda in maniera significativa tutto il Mezzogiorno, dove si concentra l’80% dei comuni in pre-dissesto. Non è un caso, né si può derubricare tale fenomeno esclusivamente alla cattiva gestione degli amministratori locali, piuttosto evidenzia la portata degli effetti delle politiche austeritarie su enti che, calati in contesti già disastrati dal punto di vista sociale e ambientale, soffrono una minore capacità (economica e amministrativa) di prelievo fiscale. A questo scenario va aggiunta l’annosa questione della mancata definizione dei LEP , l’assenza, pur prevista dalla Costituzione, del finanziamento statale verticale e un sistema perequativo ancora non approdato al 100% pur previsto anch’esso dalla Costituzione.

A questo scenario va aggiunta l’annosa questione della mancata definizione dei LEP , l’assenza, pur prevista dalla Costituzione

A Napoli, nel corso degli ultimi anni il problema della finanza pubblica locale è stato affrontato con perseveranza da alcune realtà sociali costruendo momenti pubblici di attenzione e mobilitazione sul tema, che hanno spinto l’amministrazione comunale a istituire una consulta di Audit sul Debito, del cui immenso lavoro ha però concretamente raccolto ad oggi due delibere importanti (sulla sospensione del patto di stabilità interno e sulla cancellazione del debito storico) ma alle quali servirebbe dare un impulso completamente diverso con una spinta politica che attualmente manca del tutto.
Da esso vorremo provare a recuperare 3 punti di emergenza inderogabile che ci sembrano indispensabili per affrontare con serietà la questione del governo prossimo di Napoli e di diverse altre città, più un quarto ambito di discussione relativamente al tema più generale delle dismissioni del patrimonio del Comune di Napoli così come di tutte le città che riversano nelle medesime condizioni finanziarie:

  1. Arrivare nel più breve tempo possibile ad una norma di legge volta alla definizione dei LEP, come richiesto esplicitamente dalla sentenza 4/2020 della Corte Costituzionale in merito alle leggi di Bilancio dello Stato per gli anni 2015 e 2017. Con la riforma del Titolo V della Costituzione, il riferimento ai LEP  viene “costituzionalizzato” in virtù dell’attuale formulazione dell’art. 117, che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, mentre spetta alle Regioni determinare ogni ulteriore intervento nel settore sociale.
    Si tratta evidentemente di una previsione posta a garanzia dell’effettiva tutela dei diritti di cittadinanza sociale, volta ad impedire che l’ampliamento dei poteri locali si traduca in forti disuguaglianze territoriali. Essa ha il compito di realizzare un equilibrio tra le ragioni dell’autonomia e quelle dell’unità, di contemperare le esigenze di differenziazione e quelle di uniformità. Ciò non significa che tale previsione abbia la “sola” funzione di attribuire allo Stato la potestà di intervenire in materie di competenza regionale, al fine di garantire trattamenti uniformi per i cittadini, quale che sia il loro luogo di residenza (FORMEZ 2006). Al contrario, alla norma è attribuita, almeno potenzialmente, una valenza molto più ampia, di innovativo e sostanziale mezzo di tutela dei diritti fondamentali, con portata generale, che opera sia se tali diritti si inseriscano in materie di competenza regionale, sia se riguardino materie di competenza statale (FORMEZ 2006). In estrema sintesi, sulla base delle considerazioni fino a qui formulate si può ritenere che la legge annuale di determinazione dei LEP (oggetto di una riserva relativa di legge) dovrebbe determinare:
    a) i criteri per individuare, attraverso un regolamento governativo, il livello di prestazione richiesto. I LEP dovrebbero essere commisurati al bisogno e non alle modalità di offerta per non limitare l’autonomia delle amministrazioni che devono essere lasciate libere di conseguire l’obiettivo secondo le modalità che ritengono preferibili e opportune;
    b) i criteri e le modalità per consentire la verifica d’ufficio o di parte del rispetto dei LEP da parte delle amministrazioni;
    c) i criteri per la determinazione delle risorse ordinarie da mettere a disposizione delle singole amministrazioni;
    d) le modalità e i criteri per definire i programmi di intervento straordinario volti a colmare i deficit infrastrutturali, nonché le risorse aggiuntive necessari a finanziarli.
  2. Contestare e spingere al contrasto verso i tassi fuori mercato dei mutui attivi con Cassa Depositi e Presiti in ottemperanza con l’approvazione del decreto attuativo dell’art. 39 del DL 162/2019, convertito nella Legge n. 8/2020.
    Le condizioni di povertà delle casse pubbliche spingono sempre più frequentemente all’invocazione di Cassa Depositi e Prestiti quale finanziatore di ultima istanza. Quasi nessuno, tuttavia, riflette su cosa sia diventato veramente questo istituto dal 2003 (shorturl.at/cqvQT). Alla sua nascita, Cassa Depositi e Prestiti era un ente dello Stato con il compito di raccogliere il risparmio postale dei cittadini e dei lavoratori e di tutelarlo attraverso l’applicazione di un interesse basso –trattandosi di risparmio “a vista”, ovvero ritirabile in qualsiasi momento – ma garantito dallo Stato. L’insieme del capitale raccolto veniva convogliato ad un unico scopo: finanziare a tassi calmierati gli investimenti degli enti locali. Si trattava a tutti gli effetti di una doppia funzione, pubblica e sociale, fuori da logiche di mercato, linearmente ancorata all’art. 47 della Costituzione che incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme e ne promuove la destinazione a fini di interesse generale. Nel 2003, Cassa Depositi e Prestiti viene trasformata in Spa e le fondazioni bancarie entrano nel suo capitale sociale (con il 30%, oggi ridotto al 18%). Da quel momento Cassa Depositi e Prestiti muta progressivamente la propria funzione, trasformandosi in un soggetto privato orientato alla realizzazione di dividendi per gli azionisti (Ministero del Tesoro e fondazioni bancarie). Inoltre, assume sempre maggiori funzioni, sino al ruolo preponderante di oggi, in cui rappresentando il vero snodo delle risorse a disposizione nel pieno della crisi globale, diviene il focus per ogni scelta di politica economica in atto o in progetto. La ripubblicizzazione non rappresenta solo un passo di necessaria discontinuità per il futuro governo delle città, ma il contrasto verso i tassi fuori mercato dei mutui attivi libererebbe immediatamente una quota importante di risorse finanziare per i comuni.
  3. Annullare gli strumenti di finanza derivata.
    Su questo tema complesso è intervenuta la Sent. Cass. Civ. SS. UU. del 12 maggio 2020 n. 8770, che ha dichiarato la nullità dei contratti derivati stipulati dagli Enti territoriali, aprendo una breccia nella tetragona resistenza degli intermediari finanziari e delle banche a rinegoziare e rivedere i capestri accordi contrattuali, stipulati a danno degli enti e delle comunità locali. shorturl.at/psxCD Si tratta di prendere finalmente atto che la grande espansione mondiale avuta dalla finanza creativa si pone in contrasto alle norme precettive ed imperative di ordine pubblico economico, esistenti nella nostra Costituzione (artt. 41 e 42 Cost.).
  4. Rivedere i principi di svendita del patrimonio pubblico degli Enti Locali verso una maggiore scelta rivolta alle valorizzazioni sotto controllo pubblico dei beni di proprietà dei Comuni.
    I beni demaniali, ma anche quelli classificati come patrimonio indisponibile, sono “inalienabili, inusucapibili e inespropriabili”. I beni appartenenti al patrimonio disponibile – destinati a garantire una redditività e, quindi, delle entrate correnti mediante locazione a terzi – non possono essere dismessi allorché la loro alienazione contrasti con l’utilità sociale e gli altri interessi pubblici elencati dall’articolo 41 della Costituzione, secondo il quale: “L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”. Si tratta, come è ovvio, di norme “prescrittive”. Inoltre è da tener presente che il “territorio comunale e il patrimonio comunale” sono “parte “strutturale” di tale “Comunità” e la loro alienazione incide sull’ esistenza stessa della “Comunità territoriale”, che, per Costituzione, è un Ente pubblico “necessario”.

    E’ evidente che ciascuno dei punti richiamati meriti un approfondimento maggiore che, per ragioni di spazio, non può essere dedicato in questa sede. D’altro canto, siamo coscienti di non essere esaustivi nel descrivere l’attuale situazione degli Enti Locali ma riteniamo che una ridiscussione della funzione della finanza pubblica locale sia un punto indispensabile per un vero cambio di rotta nel governo e nella vita delle città, soprattutto a Sud e soprattutto in una fase storica così complessa come quella che stiamo vivendo. La crisi aperta dalla pandemia è un gigantesco disastro che sta ulteriormente divaricando le profonde diseguaglianze, sociali e territoriali, che attribuiscono all’ Italia un terribile primato nel contesto Europeo. Trasformare la crisi in opportunità di cambiamento è un imperativo per chi ha cuore la vita dei territori e degli abitanti che ne stanno pagando i costi maggiori.